民事、商事、公益信托发展均受阻 信托法修法呼声高涨

证券时报记者 潘玉蓉

谢思平是中国智力残疾人及亲友协会（简称“中国智协”）前行政总监，她一直在为老年人寻找残障子女的托孤方案。

今年6月1日，信托业“三分类”新规实施，“特殊需要信托”被单列出来，点燃了谢思平的希望。但在与多家信托公司沟通后，谢思平失望而归。“信托公司只管钱，不管其他财产，不管事，更不管人，就是一个‘出纳’的角色。”谢思平认为，现在的特殊需要信托，与“受人之托、忠人之事”的信托本源还有着相当的距离。

像谢思平一样对信托有综合需求的群体还有很多，他们在市场上难以匹配到产品和服务。长期以来，中国信托业发展偏重投资理财，服务信托未能壮大，民事信托、公益信托发展缓慢。究其根源，与信托法相关条文不够明确、落地的配套制度不完善等因素有关。

近期，在全国人大常委会公布的2023年度立法工作计划中，《信托法》修订依然没有被纳入，学界和业界关于完善信托法的呼声再起。

信托法22年未修订

根据全国人大常委会公布的2023年立法工作计划，今年审议项目为35件，预备项目25件。其中，商业银行法修订草案、中国人民银行法修订草案、保险法修订草案等金融领域的法律均被纳入预备审议清单。

然而，实施22年尚未修订过的信托法，今年依然不在立法工作计划之列。一部法律实施22年没有修订，在法律体系中并不多见。22年间，中国经济社会发生了巨大变化，信托法却未能与时俱进。

南京大学法学院教授张淳表示，尽管信托法实施了20多年，但在相当多的法院，很少以信托法作为依据裁判案子。由于没能在法律实务中普遍适用，信托法的运用面较窄，成为了一部被束之高阁的“休眠法”。

究其原因，在中央财经大学副教授董新义看来，信托法是一部民法的特别法，在法官的认知里仍然较为陌生，一些信托关系的纠纷中，法官仍习惯于用传统的民事法律法规来裁判。

有学者曾统计，截至2017年底，在裁判文书网中，对“信托纠纷”这一案由，以“中华人民共和国信托法”为关键词对判决书“裁判理由及依据”部分进行检索，得到的数据仅有几百条。各级人民法院在审理信托纠纷时，将信托法作为裁判依据的案件少之又少。这对于一部在民商法体系中占据重要地位的特别法来说，是罕见和反常的。

上海交通大学凯原法学院副教授徐卫表示，信托法被边缘化，对信托当事人的权利造成了损失，不利于司法裁判公平正义的彰显。

对于信托法修订的呼声由来已久。

2001年4月28日，信托法在九届全国人大常委会第二十一次会议上获得通过。信托法起草组成员之一的周小明在旁听完这次会议后，说了一句话：“信托法通过之日，就是信托法需要修改之时。”

何出此言？周小明对证券时报记者解释，信托法是英美法系的产物，作为舶来品引入中国后，其财产权“双重所有权制度”与我国民法中“一物一权”的所有权概念存在一定的冲突。对于如何解决这个冲突，当时各界存在一定的分歧。为了照顾各方意见，让信托法顺利出炉，当时对一些问题进行了模糊处理。信托法出台经历了8年起草、3次审议，相关部门付出了大量心血，最终获得通过，大大推进了我国信托法治工作，即便在当时看来这是一部不完美的法案。

多年以来，社会各界一直存在修订信托法和完善信托配套制度的声音。2010年，全国人大财经委即委托有关专家进行信托法修法评估；2012年，中国人民银行原副行长吴晓灵在任全国人大财经委副主任委员时，曾致力于推动信托法修订。

2021年全国两会期间，全国政协委员、中国证监会原主席肖钢提交了“尽快修订信托法，完善信托的基本法律制度”的提案。同年，中国人民银行条法司对信托法修订进行了评估工作，协调多部门进行讨论。但各种努力，都没能推动信托法修订工作纳入立法议程。

在证券时报记者的采访中，中国政法大学信托法研究中心主任赵廉慧、中南民族大学金融法研究中心主任陈雪萍、中国残联主席团委员王向前均认为，信托制度在经济和社会领域都有非常急迫和重要的需求。但是，信托法长期没有修订严重滞后于社会发展。他们呼吁，尽快将信托法的修订列入全国人大的立法规划，为我国的社会治理现代化提供强有力的制度工具。

今年，十四届全国人大常委会将出台5年立法规划。如果信托法修订不能纳入未来5年立法计划中，意味着未来5年启动修订的希望依然渺茫。

跛足行路难

中国信托业发端于1979年成立的中国国际信托投资公司。周小明曾描述，2001年信托法出台之前，“信托公司除了没有干信托，什么都干了”。信托法起草的初衷，是为了规范信托业的发展，建立健全我国金融法律体系。

世纪之交，在经历了第五次清理整顿后，信托公司定位于“主营信托业务的金融机构”，采取特许经营制度，同期信托法的出台，为信托业的发展提供了法律依据，大大促进了商事信托的兴起。截至2023年一季度末，我国信托资产规模为21.22万亿元，与银行、保险、证券业一起构成了金融业四大支柱。

信托法起草之际，我国民事信托还没有太多实践，立法机关出于谨慎起见，没有对民事信托做详细规定。但随着商事信托的高速发展，逐渐在社会上形成一个误解，认为信托即是金融。事实上，根据信托法，“信托委托人、受托人、受益人在中华人民共和国境内进行民事、营业、公益信托活动，适用本法。”也就是说，除了商事信托外，民事信托、公益信托也是信托的重要形态。

信托是一种深具社会功能的独特的法律构造，人们可以利用遗嘱或契约，在民事、商事或公益领域基于各种合法目的设立信托。在不少国家，信托制度成为社会治理的工具，在慈善事业、养老事业、弱势群体保护、社会基金管理、不良资产盘活等众多领域起到其他制度无可替代的作用。但在我国，过去22年中，与社会民生强相关的民事信托和公益信托，基本处于“理论上可以，实际上不行”的状态。

中国法学界泰斗、信托法起草小组组长江平说过，“信托是个人自由意志的表达。在国家法律许可的范围内，应尽可能使委托人创设信托之合法意愿得以落实。”

配套制度绊住信托业

为何信托看起来功能强大，但用起来却处处受到掣肘？配套制度不足成为业界的共识，其中登记制度和信托税制的缺失，严重阻碍了信托业发展。

信托法规定，用于设立信托的财产，如有关法律法规规定应当办理登记手续的，要依法办理信托登记。但是，对于谁来登记、登记内容、程序如何，并无配套细则。

信托登记制度是信托关系确立的基础。信托登记的意义在于，通过一定的方式对有关财产已设立信托的事实向社会予以公布，从而使信托财产具有独立性。2016年，中国信托登记有限责任公司（简称“中信登”）设立，资金信托的登记制度得到完善，行业迎来重要的基础设施。然而，中信登办理的业务范围，不包括财产转移时需要做法定登记的财产信托的登记。

拿不动产信托为例，以不动产设立信托的，应依法办理物权转移登记，将不动产的所有权转移到受托人名下。这个过程的难点在于，不动产登记机构需在其现有系统中增设“信托”类型的标记，并准予登记。类似需要法定登记后才能成为信托财产的，包括动产、不动产，股权、知识产权等财产，涉及不同的登记机构。

“按道理，登记是一个操作层面的改动，这些事情不必通过修法就可以推进，为什么改一改这么难？”为完善信托法律制度呼吁多年的赵廉慧感叹道。

一个信托登记制度，为何绊住信托业多年？

周小明说，当初为了信托法能顺利出炉，淡化了“受托人所有权”的法律规定。在信托法前两次的审议草案中，均明确规定委托人需要将信托财产权利转移给受托人，但因为担心与民法所有权概念相冲突，在最后审议稿中将“转移给”改成了“委托给”这样非专业的表述。与信托法的其他条文相佐证，虽然“委托给”仍然是“转移给”，但是造成了认识与理解上的混乱，给后面的信托实践和司法实践带来一定困惑。

张淳表示，由于信托法没有明确规定信托财产所有权要转移给受托人，这就导致了信托在登记时，登记部门因无法找到实体法依据而难于办理。

登记制度的功能之一是确权，而在信托法中，委托人将财产委托给受托人后，到底谁才是信托财产的真正拥有者，业界存在一定分歧，“委托人所有权”之说、“受托人所有权”之说、“受益人所有权”之说都相应存在。

华中师范大学法学院副院长文杰教授认为，英美法系中的“双重所有权”，在国内宜进行本土化改造，由信托受益人享有财产所有权，以更好地与现实衔接。

北京工商大学法学院副院长陈敦教授认为，信托财产权属应遵循权利分割原理，信托财产的管理权和处分权归受托人，信托财产的收益权归受益人。

中南民族大学金融法研究中心主任、教授陈雪萍认为，对于英美法系里“双重所有权”与民法理论互相抵触的问题，可以用立法技术解决，即在法条中明确清楚，财产登记在受托人名下，受托人只是在信托存续期间享有名义上的所有权。

虽然有不同意见，但受访专家都认为，信托法如果修订，需要在定义中对信托财产权做出明确，从而帮助解决后续登记、过户、税收等难题。

信托制度研究专家、原中国银监会非银司司长高传捷对证券时报记者表示，因为信托登记制度不畅，至少形成了三个堵点：一、影响了商事信托服务功能的发挥，导致服务类信托长期难以发展；二、影响了民事信托的发展，信托作为一种新型财产安排方式，在民生事务领域本可以发挥更大作用；三、阻碍了公益信托和慈善信托的发展。因为登记和过户的障碍，慈善信托无法置入不动产、股权、股票、知识产权等非现金资产，更难以获得税收优惠。

“如果能把信托登记的堵点解决，这三个地方就全打开了。”高传捷表示。

如果说登记制度是影响信托设立的第一道关卡，那么信托税制安排的缺失，则大大影响了大众运用信托的积极性。当前，财产信托通常以交易过户的方式设立，在过户时面临双重征税的困境。对于信托课税的问题，陈敦等学者主张，信托财产从委托人处向受托人处转移时，不按真实财产权转移进行课税，而将税收环节设置于受托人向受益人分配收益的环节。

“先动起来”

22年间，我国经济社会环境发生了巨大变化，信托法修订将不会是一个小工程。

在高传捷看来，信托法要与时俱进的地方包括：过去信托发展重商事、轻民事，现在到了民商事需要兼顾的时候；过去信托对财产管理看重生前、忽视身后，现在亟需补齐身后财产管理的制度短板；当年公益信托章节条文简单，现在到了考虑建立现代化公益慈善信托总目标的时候；当年对长期信托和财富跨代际积累、管理规定得不够详细，现在也必然要有回应。

高传捷认为，信托法修订，最重要的是确立修法的指导思想。今天信托法所要承载的，是国家财富管理基本制度的完善，是老百姓(603883)财富增加后交由他人管理这项基本制度的完善，是公益慈善事业基本制度的完善。此外，信托法还应加强对受托人的规范，让财富管理行业依据受托义务开展经营活动，吸收20多年来国际信托法的进步之处。基本制度的完善、边缘性修法的需求，意味着信托法的修法任务极为重要、修法量也必然很大。

周小明认为，完善信托法有三个路径。

第一个路径是直接推动修法。为了更好发挥信托功能，在立法层面上的修订是非常有必要的。

第二个路径是推动最高法院做司法解释，将法律法条不清晰的地方予以明确。比如信托的财产要不要转移的问题，哪些信托财产是需要登记的，信托设立什么时候生效，遗嘱信托设立的特殊要件是怎样的，以及受托人义务的标准如何等等，都可以通过司法解释来打补丁。

第三个路径是从配套制度上来完善。一些不属于最高法院司法解释能够解决的问题，如税制、登记机构、登记流程、设立信托时财产非交易性过户手续、办理部门、要件等，需要由国务院相关的主管部门去推动，完成相应的配套制度，让各个部门动起来。

“这三个路径可以齐头并进。”周小明说。

税收问题在信托的设立阶段、管理阶段和终止阶段都有涉及。周小明建议，在设立阶段，主要待解决的是双重纳税的问题，需要明确非交易过户是否应该缴税；在管理阶段，应明确受托人管理持有信托财产，会产生哪些税，哪些税是该缴的，哪些税是可以递延缴纳的，谁是扣缴义务人等问题；在分配阶段，在信托利益分配给受益人的时候，需明确受益人的纳税地位。但目前，我国信托税制仍是空白。在日本、韩国这些大陆法系国家，在信托法颁布的时候，配套的税收制度就同时出台了，信托才得以较快地在民事领域发展，发挥巨大的社会功能。

高传捷表示，相比修法，推动关键配套政策的完善更具现实意义。他举例，当前慈善信托的税收优惠落地十分困难。根据慈善法，慈善信托需要备案才能享受税收优惠，但备案需要先过户，过户则涉及登记部门对非交易过户的认定等问题。当前，有大量的非货币资产因为登记和税收障碍被拦在慈善信托门外，这一问题亟待解决。

高传捷提示，信托财产的种类广泛，除了现金外，还可能是不动产、股权、知识产权等形态，因此登记事项涉及多个行业的登记部门，其协调难度不容忽视。如若信托登记事项与各个行业登记部门的上位法有相抵触的地方，还需要对上位法进行一一修订，此事需要由强力部门来牵头推进。

师从江平教授从事信托法研究的张笑滔认为，立法者、监管者与从业者应站在国家经济社会大局的高度，规划信托业乃至广义信托的应用场景，尽快补足制度短板。

“不管困难怎样，只有先动起来，才能看到解决问题的可能性。”高传捷说。